■ 夏玲

    世界銀行（以下簡稱“世行”）每年通過投資項目貸款（Investment Project Financing，IPF）在130多個國家實施總價值約150億美元的業(yè)務(wù)采購（Operations Procurement）。因其規(guī)模巨大、實施環(huán)境復(fù)雜，世行業(yè)務(wù)采購歷來受到各界廣泛關(guān)注，其采購制度是其他國際組織和各國構(gòu)建采購體系的主要參考制度之一。  　　　

　　一、世行采購體系改革概述 　

　　為了加強(qiáng)對IPF資金的使用管理，適應(yīng)全球范圍內(nèi)新技術(shù)發(fā)展、采購模式創(chuàng)新等形勢變化，世行于2016年7月發(fā)布了新采購體系（New Procurement Framework）。在此之后批準(zhǔn)的IPF項目按照新采購體系執(zhí)行，不再執(zhí)行原《貨物、工程和非咨詢服務(wù)采購指南》與《咨詢顧問選聘指南》。   　　　　

　　新采購體系由50多個文件組成。文件層級和效力由高到低的順序為：采購政策——采購規(guī)則/采購指令——采購程序——采購指導(dǎo)文件。其中，由世行董事會通過的《IPF和其他業(yè)務(wù)采購政策》具有最高效力，其他采購制度文件均以此為依據(jù)。這些文件包括： 　　　

　　1.《IPF和其他業(yè)務(wù)采購政策》； 　　

　　2.《IPF借款人采購規(guī)則》； 　　　　

　　3.《IPF和其他業(yè)務(wù)采購指令》； 　　

　　4.《IPF和其他業(yè)務(wù)采購程序》； 　　　　

　　5.涉及采購策略、可持續(xù)采購、評審標(biāo)準(zhǔn)、采購?fù)对V、合同管理等事項的20多個《采購指導(dǎo)文件》； 　　

　　6.采購策略、采購計劃、采購公告、表達(dá)興趣函等文件模板； 　　

　　7.用于貨物、工程、咨詢服務(wù)和非咨詢服務(wù)的通用標(biāo)準(zhǔn)采購文件，以及醫(yī)療衛(wèi)生、教育、成套設(shè)備、管理服務(wù)、信息系統(tǒng)等專業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)采購文件。 　　

　　二、新采購體系確立的核心采購原則 　　

　　在原采購指南確立的經(jīng)濟(jì)和效率、機(jī)會平等、促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、透明等4項原則的基礎(chǔ)上，世行新采購體系修訂并擴(kuò)展了業(yè)務(wù)采購應(yīng)當(dāng)遵循的7項核心原則。 　

　　（一）物有所值。 　

　　有效、高效和經(jīng)濟(jì)地使用資源，評估成本、效益和非價格屬性，必要時考慮生命周期成本。單一的價格因素并不一定代表物有所值。 　　

　　（二）經(jīng)濟(jì)。 　

　　支持實現(xiàn)上述物有所值目標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會及可持續(xù)等因素納入采購過程統(tǒng)籌考慮。 　　　　

　　（三）誠信。 　　

　　資金、資源、資產(chǎn)和權(quán)力的使用符合既定目標(biāo)，采購各方及其工作人員遵守最高道德標(biāo)準(zhǔn)，避免欺詐和腐敗。 　　

　　（四）適合用途。 　　

　　充分考慮采購的背景、風(fēng)險、金額和復(fù)雜性，采用可以實現(xiàn)項目目標(biāo)和預(yù)期成果的最佳安排。 　　

　　（五）效率。 　　

　　采購活動的金額和風(fēng)險相匹配，充分考慮執(zhí)行時間，避免拖延。 　　

　　（六）透明。 　　

　　采購文件和采購信息適當(dāng)披露，對采購活動進(jìn)行適當(dāng)審查。所有感興趣的相關(guān)方都能可持續(xù)地、及時地，以合理費(fèi)用或免費(fèi)獲得采購信息，發(fā)布關(guān)于采購活動的報告，采購合同中合理使用保密條款。 　　

　　（七）公平。 　　

　　所有合格供應(yīng)商享有平等機(jī)會和平等待遇，采購人與供應(yīng)商之間平等分配權(quán)利義務(wù)，建立處理投訴并提供追索權(quán)的可靠機(jī)制。 　　

　　三、新采購體系的重點舉措  　　

　　為了更好地實現(xiàn)IPF項目的既定目標(biāo)，幫助企業(yè)獲得合同，新采購體系采取了以下創(chuàng)新舉措： 　　

　　（一）重視采購策略分析。 　　

　　每個IPF項目都制定項目采購策略（Project Procurement Strategy for Development, PPSD），其復(fù)雜程度因項目金額大小而異。PPSD分析項目需求，評估項目運(yùn)行環(huán)境、機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力、市場供應(yīng)能力、項目風(fēng)險等因素，確定風(fēng)險管理措施和合同管理計劃，作出最佳采購安排。PPSD為選擇采購方式和作出采購決定提供了依據(jù)。  　

　 （二）競爭方式多元化。 　　

　　國際公開競爭仍是世行推薦的采購方式，但一個項目所遵循的程序最終取決于該項目的具體情況。采購人可根據(jù)項目實際進(jìn)行“選擇方法+市場方式+合同類型”組合，形成具有該項目特色的“定制化”方案，以最大限度實現(xiàn)項目目標(biāo)和物有所值。例如，對于貨物、工程和非咨詢服務(wù)，新采購體系規(guī)定了征詢建議書、征詢投標(biāo)書、詢價、直接選擇等4種選擇方法，公開競爭、有限競爭等12種市場方式，以及總包干合同、績效合同等7種合同類型。根據(jù)項目的性質(zhì)和復(fù)雜程度，還提供了商業(yè)慣例、電子逆向拍賣等9種特殊安排供采購人選擇。 　

　　（三）完善投訴處理機(jī)制。 　

　　新采購體系完善了投訴管理程序，在發(fā)出合同授予意向通知書后設(shè)置停頓期。在此期間，未獲得合同的供應(yīng)商可以要求采購人提供情況說明，并決定是否提起投訴。停頓期內(nèi)不得授予合同；若在此期間收到投訴，則在投訴解決之前不得授予合同。 　　

　　（四）實施全過程監(jiān)控。 　

　　一是對于高價值、高風(fēng)險的采購項目實施基于風(fēng)險的事前或事后審查制度。二是開發(fā)“采購信息追蹤系統(tǒng)”（Systematic Tracking of Exchanges in Procurement, STEP）對采購活動實施全程跟蹤，界定采購風(fēng)險，獲取采購信息，監(jiān)控、報告采購流程。STEP對于及時發(fā)現(xiàn)和解決問題具有十分重要的作用。三是強(qiáng)化合同管理。設(shè)定關(guān)鍵績效指標(biāo)（Key Performance Indicators, KPI）確保雙方切實履行合同、管理合同風(fēng)險。合同完成后，還要對合同履行情況進(jìn)行績效評估。 　　

　　（五）重視采購能力建設(shè)。 　

　　為了促進(jìn)借款國采購體系建設(shè)，提高采購相關(guān)方的專業(yè)能力，新采購體系采取了以下措施：一是實行“替代采購安排”(Alternative Procurement Arrangements)，對于符合相關(guān)規(guī)定的項目，若其本國采購體系通過世行評估，借款國可以執(zhí)行本國采購制度；二是面向借款國和企業(yè)分別制定通俗易懂的指導(dǎo)文件，制定標(biāo)準(zhǔn)采購文件和模板，方便采購人和企業(yè)使用；三是“手把手提供支持”（Hands-on Expanded Implementation Support），必要時，世行采購專家向采購人提供直接幫助，包括起草采購文件、分析供應(yīng)商響應(yīng)文件、觀察談判過程等；四是開發(fā)電子學(xué)習(xí)系統(tǒng)（E-Learning），采購專家從業(yè)前必須完成相應(yīng)課程、通過測試，打印系統(tǒng)自動生成的證書。 　

　　四、對我國政府采購制度改革的啟示 　 　

　　世行采購體系改革處于國際公共采購制度改革前沿，反映了更加關(guān)注物有所值、更加注重采購結(jié)果、更加尊重采購項目個性化需求的發(fā)展趨勢，對我國政府采購制度改革具有重要借鑒意義。 　

　　（一）從法律高度確定“物有所值”和“結(jié)果導(dǎo)向”原則。 　

　　我國《政府采購法》確定的原則為公開、公平、公正和誠實信用，更多地關(guān)注節(jié)約資金和反腐倡廉，在實際執(zhí)行中對采購結(jié)果和非價格因素的重視不夠，有必要在法律層面引入物有所值和結(jié)果導(dǎo)向原則。 　

　　（二）推進(jìn)采購方式由“制式化”向“定制化”轉(zhuǎn)變。 　

　　《政府采購法》關(guān)于采購方式的規(guī)定側(cè)重于強(qiáng)調(diào)公平待遇和公開透明，在利用政府采購政策扶持特定產(chǎn)業(yè)、特定群體，以及逐步培育市場主體時往往不夠靈活，對因服務(wù)對象、采購時間和項目地點等不同而產(chǎn)生的個性化需求也難以做出適應(yīng)性調(diào)整。建議逐步改變目前“放之四海皆準(zhǔn)”的“制式化”采購方式和程序安排，探索因時、因地、因項目而異的“定制化”采購方式，提高采購結(jié)果滿意度。 

　　（三）探索建立采購策略分析論證制度。 　

　　在推進(jìn)采購方式靈活化的同時，采購機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對采購需求、項目運(yùn)行環(huán)境、市場供應(yīng)能力、機(jī)構(gòu)能力和人員素質(zhì)等的分析論證，綜合考慮國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，作出相對最優(yōu)的采購安排，并確保其安排具有充分、合理的理由。 　

　　（四）實施以風(fēng)險控制為核心的全程監(jiān)控管理。 

　　采購周期、異常高價/低價、履約以及廉政等風(fēng)險事項貫穿于采購活動和合同執(zhí)行的全過程。目前我國政府采購全程風(fēng)險防控和處置機(jī)制還不完善，采購活動中一旦發(fā)生風(fēng)險事項，將直接影響政府預(yù)算執(zhí)行和公共職能的履行。應(yīng)強(qiáng)化采購活動過程控制和合同履約管理，及時識別和處置風(fēng)險，提高財政資金使用效率和效益。 　

　　（五）從職業(yè)化視角提升專業(yè)水平。 　

　　采購人員職業(yè)化是國際趨勢，世行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）聯(lián)合開發(fā)的《采購系統(tǒng)評估方法》（Methodology for assessing procurement systems, MAPS）將“國家把采購視為一項職業(yè)”、“實施資格和專業(yè)證書管理”等作為衡量國家采購體系的重要評分指標(biāo)。在我國深入推進(jìn)“放管服”改革的背景下，為了切實提高政府采購從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)，可以借鑒世行電子學(xué)習(xí)系統(tǒng)的做法，國家統(tǒng)一開發(fā)、免費(fèi)提供面向各類采購主體的電子學(xué)習(xí)課程，要求相關(guān)人員從事政府采購業(yè)務(wù)之前應(yīng)當(dāng)完成學(xué)習(xí)、通過測試，并將此作為單位內(nèi)控要求進(jìn)行考核評估。（資料來源：世行官方網(wǎng)站和世行采購應(yīng)用程序） 

　　（作者單位系財政部國庫司（政府采購管理辦公室）