牽牢“牛鼻子”破解需求管理困局
2026年05月15日 09:13 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 黃小潔
抓好政府采購需求管理，向來是把控政府采購質量的“牛鼻子”。在實踐中，筆者發現，供需雙方經常“打架”。用戶部門總抱怨走采購流程太繁瑣，買回來的設備有時用起來還不太順手；采購部門則天天提心吊膽，生怕業務端交上來的參數帶著特定品牌的影子，一不小心就惹來廢標甚至審計追責的麻煩。這種協作上的摩擦，根源還是在于需求管理機制沒有理順。要破局，筆者認為，還是要從源頭抓起，把業務部門和采購部門擰成一股繩。
基于應用場景編制需求
采購結果是否符合預期，很大程度上取決于采購需求編制階段的準確性與合規性。用戶部門在編制采購需求時，應避免直接照搬特定廠商的產品宣傳資料，而應將實際的使用需求轉化為符合國家標準的性能指標，并綜合考慮設備的全生命周期成本。
——以性能指標替代型號。在日常采購中，部分用戶部門在編制需求時存在以型號替代性能指標的慣性思維。這種“以型號鎖定性能”的做法，不僅容易限制市場的充分競爭，而且會導致采購結果陷入“程序合規但偏離預期”的困境。
如某單位采購教學電腦時，將CPU型號i7—12700設為重要條款，負偏離扣2分。有供應商投報i5—13500型號產品，評審專家按規定扣分。但該供應商因報價有優勢而中標。采購人雖接受結果，卻對未購得指定產品不滿，導致采購結果“合規卻不滿意”。該案例根源在于需求編制脫離客觀性能導向。從技術迭代看，新一代i5—13500型號產品在實際運算能力上不遜于甚至優于上一代i7—12700型號產品。
筆者認為，用戶部門需量化工作場景，將需求轉化為可量化指標，并以開放標準替代型號，將底線參數設為實質性要求，對重要參數賦予足夠權重。
——延伸需求編制范圍，納入全生命周期考量。高精尖設備技術特殊、市場競爭不充分，在采購時若只關注硬件指標或初始價格，易在后續維護中陷入被動，因此采購需求編制應考慮全生命周期成本。
如某高校“智能網聯汽車”采購項目技術復雜，潛在供應商數量少。用戶部門在需求階段，通過精細設計核心部件質保、耗材儲備、軟件服務等商務條款，保障了項目全生命周期效益。針對易損精密部件，將延長原廠質保設為實質性條款，轉移了運維風險，并且，針對耗材持續投入和供應商后續可能提價的問題，在采購主機時即要求免費提供備用輪組和電池包。此舉將易損件儲備前置，簡化了后續采購流程，也控制了整體運行成本。另外，在商務條款中還明確要求，供應商需承諾課程與算法實時更新并可以永久訪問（費用包含在合同金額內）；提供多次現場培訓，使教師具備二次開發能力；持續提供底層驅動與軟件支持。
強化需求審查 運用創新采購方式
筆者認為，在更嚴格的監管環境下，采購部門的工作重心需要向需求管理階段前移，承擔起需求審查和采購方式指導的職責。
——建立實質性審查機制，防范排他性參數風險。如果采購需求中存在隱性排他條款，采購人將面臨廢標、審計問責等問題。采購部門在接收用戶部門的采購申請時，必須建立嚴格的審查機制，重點排查參數設置中的傾向性問題。
例如，在某“報告廳LED顯示屏”采購項目中，采購部門在審查時發現了3類典型的參數設置風險。一是遠超實際需求的參數被設為重要指標。需求建議中將“色溫1000K—20000K可調”設為重要參數，但經論證，報告廳人眼直接觀看適宜的色溫通常在6500K—8000K之間，參數設置涉嫌構筑隱性技術壁壘。二是以“承諾”替代核心技術指標。決定屏幕顯示效果和壽命的“像素失控率”“核心芯片封裝工藝”等關鍵參數，僅被設為普通參數并允許以“承諾函”響應，這為后續履約埋下了隱患。三是設置缺乏可驗證性的“高精尖”指標。參數要求“畫面延時≤500ns（納秒）”，但在常規驗收條件下，若無專業高速攝像設備，該指標根本無法驗證。
——交叉印證與前置管理，保障采購質量與公平。針對上述審查中發現的問題，采購部門應采取積極的交叉印證與前置管理策略，主動作為以促進充分競爭。
一方面，通過交叉印證優化技術參數以打破信息壁壘。以某單位預算11萬元的廣告機采購項目為例，采購部門發現用戶部門提交的參數引用特定品牌說明書，存在單一來源風險。于是主動調研市場，梳理主流產品參數，在保障核心功能前提下剔除品牌指向性細節，將特定描述轉為通用需求。同時通過公開平臺補充多個主流品牌，并邀請行業專家審核，消除用戶顧慮。
另一方面，實施前置管理，將驗收標準融入采購文件。針對復雜項目，采購部門應指導用戶部門科學設定核心參數為實質性要求，明確驗收方法、標準和工具，將驗收約束前置到招標環節。
規范需求調查 建立標準庫
解決采購工作中的協作障礙，需要在制度層面建立常態化的協同機制，規范需求調查流程，并利用信息化手段提高需求編制效率。
——規范聯合需求調查流程，確保需求編制科學合理。《政府采購需求管理辦法》規定，采購需求應當通過開展需求調查來確定。面對復雜項目，應打破部門壁壘，建立采購部門、用戶部門及技術專家的聯合調查與論證機制，避免采購部門淪為簡單的“執行者”或“詢價員”。
以某單位內部管理數字化項目為例，此類項目資產專用性和技術具有不確定性，若系統集成失敗將帶來巨大沉沒成本。在項目策劃階段，用戶部門需提交詳細的需求清單。采購部門未照單全收，而是組織需求部門與信息技術中心及專家召開聯合會議，重構需求。在論證中，需求部門闡述核心業務流程，信息技術中心及專家評估技術風險與系統兼容性，采購部門審核條款是否指向特定供應商。通過多方協同，將帶有傾向性的初始清單轉化為權責清晰、技術可行、風險可控的采購需求。這一聯合機制打破了信息盲區，從源頭保障了需求編制的科學性與合規性。
——建立采購需求標準庫，提高需求編制效率。為了降低用戶部門編制需求的難度，規范參數設置，采購部門應牽頭建立本單位“采購需求標準庫”，并將其嵌入本單位的電子化采購管理系統中。
針對通用類貨物，采購部門應將財政部出臺的臺式計算機、便攜式計算機、空調機等需求標準轉化為系統中的標準模板。用戶部門在申報此類采購時，系統強制要求使用標準模板，自動生成符合國家強制標準的基礎參數，用戶僅需在合理范圍內選擇配置等級，從技術上杜絕違規參數的產生。
針對顯微鏡、光譜儀、離心機等科研設備，采購部門可組織相關學科的專家，提煉出各類設備的核心參數指引，并整理出常見排他性條款的負面清單。將這些指引和清單錄入標準庫后，科研人員在編制需求時可以進行對照參考。這種規范化的操作流程，不僅減少了采購部門與用戶部門之間因參數修改而產生的反復溝通，而且提高了采購效率，同時也從機制上規范了需求編制行為，降低了審計風險。
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