政府采購的數字化轉型：從交易工具到治理體系
2026年06月09日 09:42 來源：中國政府采購雜志 【打印】 
一、政府采購數字化轉型：電子化—智能化—生態化
在數字化浪潮的推動下，我國國家治理機制正悄然完成從“有形治理”向“數字統治”的嬗變，國家治理的內核正被數據、算法、平臺、網絡等新型技術要素重構、整合與嵌入，其治理結構、規則體系與運行機制在數字場域中正重塑邊界與秩序。推動政府采購數字化轉型，已成為提升監管能力與服務效率、持續優化營商環境的必由之路，它不僅是構建數字政府的關鍵環節，也是中國經濟邁向高質量發展的戰略命題。依托數字技術來重塑采購方式、提升政策效能，推動產業升級與資源配置效率，進而釋放公共服務、社會公平與制度信任等公共價值，是深化政府采購制度改革的根本要求。
自2003年《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）實施以來，我國政府采購制度初步確立，明確了國家機關在履行公共管理職能時如何依法開展采購活動，規范了政府在采購過程中的權力邊界與行政關系。《政府采購法》雖未直接規定電子化或數字化要求，但其作為制度起點，為政府采購體系的現代化演進提供了法律框架和制度基石，也為后續的電子化、數字化改革奠定了正當性與承接性基礎。進入信息化時代，政府采購數字化改革經歷了由政策倡導到制度落地的漸進過程。2023年財政部辦公廳發布《關于進一步提高政府采購透明度和采購效率相關事項的通知》，明確推進政府采購全流程電子化、合同變更公開、中標結果公開與平臺功能完善，標志著我國政府采購數字化進入由“流程電子化”向“體系數字化”躍升的新階段。2024年，國務院辦公廳印發《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”三年行動方案（2024—2026年）》，提出運用大數據分析、行為預警等手段，動態監控供應商投標、項目評審等關鍵環節，推進智慧監管，提升監管實效，以數據賦能推動采購全流程數字化。這意味著我國政府采購改革已系統性地將數字化、智能化能力納入治理體系重構的核心任務，數字化轉型由政策倡導階段邁入制度強制階段。在國際層面，經濟合作與發展組織（OECD）在《公共采購的數字化轉型報告》中指出，公共采購數字化的核心不僅在于提高交易效率，更在于通過數據驅動實現透明、公平與公共價值的最大化。國際社會普遍認為，政府采購的數字化轉型已成為提升治理能力與公共價值的重要路徑。同時，2025年《國務院關于深入實施“人工智能+”行動的意見》明確提出“加快形成人機協同、跨界融合、共創共享的智能經濟和智能社會新形態”的愿景，其政策意涵已超越技術層面的應用推廣，指向技術、制度、主體與服務的生態共治格局。
綜觀政策演進邏輯可見，在技術革新與制度變革的雙輪驅動下，數字化轉型的內涵已從技術更新走向治理重塑。其不再局限于電子化的操作層面，而是在治理邏輯與制度體系上實現了從工具理性向制度生態重建的深層躍遷。總體而言，政府采購數字化轉型是一個由功能優化邁向治理重構的漸進過程，其演化可劃分為三個階段：電子化—智能化—生態化。
1.電子化階段
電子化是政府采購數字化轉型的起點，也是最具功能主義色彩的階段。在這一階段，數字化主要聚焦流程再造，將采購活動從線下向線上遷移，實現公告發布、招標投標、合同簽訂、支付結算等核心環節的電子化運作。電子化的制度價值在于流程可視、數據留痕、行為可查，讓交易軌跡清晰可循，通過統一的電子交易平臺極大提升采購效率與透明度，并為后續的智能化演進積累關鍵基礎數據。
2.智能化階段
進入第二階段，數字化的內涵從工具電子化轉型為數據驅動治理。此時，技術不再停留于流程自動化，而更強調通過大數據、人工智能、區塊鏈等技術手段，將交易數據反哺于制度和決策機制，構建采購全過程的智能閉環，例如，學界廣泛討論的價格比對模型、風險畫像、供應商信用評估等。政府采購系統在此階段應具備自學習、自優化的能力，即能夠在不斷運行中調整和強化決策機制。此階段的核心理念可概括為“以數據賦能制度、用模型校驗制度”，其目標是提升政府采購治理的科學性、前瞻性與風險控制能力。
3.生態化階段
生態化是政府采購數字化的高級形態，是技術與制度深度融合的治理生態體系。其超越了單一系統升級的范式，強調多元主體的協同參與與共治機制。在這一階段，政府采購不再是封閉的行政鏈條，而演化為一個涵蓋采購人、供應商、監管部門、金融機構、社會公眾等主體的數字化生態系統。通過統一的數據標準、開放接口體系，實現跨部門、跨層級的信息互聯互通，并通過算法透明、公眾監督與制度機制共建，實現技術、制度與社會協同治理。其最終目標是構建集人、機、制度、服務一體的智慧采購生態，依托數字化轉型生成公共價值。
綜上所述，政府采購數字化轉型的三階躍遷不僅是技術路徑的演進，更是“AI+”行動愿景的指導下治理邏輯和數字生態的深度升級，從流程的可控化，到決策的智能化，再到環境體系的生態化，實質上是政府采購從單一交易工具走向完整治理體系的根本性蛻變。
二、政府數字化采購與政府采購數字化的區分
在明確政府采購數字化轉型路徑后，需要對“政府數字化采購”與“政府采購數字化”這兩個概念進行清晰區分。政府數字化采購一詞的重心在“采購”上，是以流程電子化為目標的交易工具型變革，旨在把公告、投標、評審、合同、支付等傳統的紙質或人工流程轉變為線上流轉、自動執行的系統流程，其核心在于將采購的各環節電子化、自動化、數據化。其解決的是交易層面的效率、規范與可追溯問題，是一種交易工具、交易手段的技術升級。相較之下，政府采購數字化則是以治理為中心，是制度體系與治理邏輯的重構，其內涵遠超單純的流程電子化，其追求的是在整個采購體系中實現以數據為驅動，以制度為骨架，以治理為目標的結構性變革。更深層次地，通過治理結構重塑，使采購活動成為公共價值實現的機制載體。兩個概念的重心不同，蘊含了從交易工具到治理體系的范式轉移。二者的關鍵區別在于：其一，目標定位不同，政府數字化采購偏重于流程層面的數字化升級，政府采購數字化則偏重于治理體系的數字化構建；其二，邏輯導向不同，前者以工具智能為著力點，后者以制度智能為核心；其三，風險傾向不同，倘若僅一味追求流程數字化而忽視治理重構，則易陷入“工具強、治理弱”的結構性偏差，成為重形式、輕實質的數字化假象。在數字經濟迅猛發展的新時代，政府采購的數字化轉型已成為不可或缺的發展方向。其不僅不能缺位、不能落后、不可逆轉，更不能失真、不能空轉、不能異化。
在數字化轉型快速推進的階段，我國政府采購及公共資源交易平臺體系建設雖取得顯著進展，基本完成政府采購電子化量級覆蓋，但存在深層次的制度結構性問題。這些問題既是電子化階段的后遺癥，又是向智能化、生態化躍遷必須突破的瓶頸。具體表現為：缺乏統一的頂層設計、平臺基礎各自為政、數據整合與應用能力弱、安全與監管機制滯后等。政府采購作為公共管理的關鍵組成部分，其在財政節支、宏觀調控、營商環境優化、發展動能激活與風險防控中的作用日益凸顯。采購數字化轉型不僅關乎交易效率與市場公平，更關系到公共資源的最優配置與服務質量的提升。因此，真正的轉型路徑不應止步于流程電子化，還需要繼續向治理結構的生態化轉型升級。采購體系進入多元主體協同共治的數字生態狀態需要：其一，在系統互聯與數據共享層面，要求采購平臺對接預算財政、稅務、信用、資產管理等系統，打破業務孤島，形成貫通全鏈條的治理網絡；其二，在利益相關方協同層面，采購平臺應成為政府、供應商、中介機構、公眾等共建共治的“數字市場”，政府發布需求、供應商在線競標、第三方提供履約評估或金融服務、社會公眾通過開放數據接口即時監督。政府采購生態化的根本目標是打造一個開放、協作、數據驅動的公共采購環境，實現“采購就是服務”的平臺經濟新范式。
在數字化背景下，無論技術如何革新，其有效落地均需以制度為根基、以規則為支撐，只有當制度框架、運行機制與監管體系同步建構，技術所構成的生態空間才可能真正轉化為治理能力與價值創造的系統場域。政府采購制度是現代財政制度的重要環節，學界所提出的“技術創新—制度創新”雙輪驅動模式，正是政府采購數字化轉型與制度建設并行推進的核心范式。在這一框架下，政府采購數字化制度建設可分為兩大階段：第一階段是將既有制度嵌入政府采購流程，使規則與流程深度融合、制度在每一個操作環節動態生效，同時推進對傳統制度結構的漸進改革；第二階段是順應數字經濟與數字政府體制發展要求，對政府采購制度進行全面重塑。《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中提出的創新采購、信息化采購等制度載體即契合了這一制度變革的方向。此后，一系列制度議題愈加凸顯，如確立創新采購制度，為數據創造交易制度的新價值；強化績效導向，將數據嵌入“預算—采購—資產—績效”閉環；建設全國統一大市場，在法治保障機制下推進制度統一、消除地域與所有制歧視；監督機制由過程合規邁向效果導向型監管等。制度重塑為數字化治理空間奠定了基礎，也為智能化、生態化階段的推進創造了制度與法律條件。
三、智能化—生態化關口：三大斷點
目前，我國政府采購正處于發展智能化、邁向生態化的階段，采購數據被積極納入財政宏觀調控、經濟政策效果評估、收支預測與預算編制、績效評價等公共治理領域。在此進程中，仍存在三大結構性斷點，這些結構性斷點正是阻礙采購行為從程序合規模式向價值導向型治理轉型的內在障礙，分別對應著政府采購數字化轉型的核心癥狀、根源隱患與可能后果。
1.數據斷點
跨部門、跨層級的數據貫通依舊受阻。財政、審計、資產、信用等系統各自為政，雖可實現合規查賬，但真正用于效能評估與治理優化的數據鏈條尚未形成，導致“看得見流程、看不清績效”。數據斷點背后反映的是數據要素未被有效整合、數據資產未被制度化利用的問題。
2.規則斷點
評審、履約、績效等制度口徑缺乏統一，導致智能算法難以落地、智能化措施停留在“工具箱”層面。這意味著雖然系統具備智能組件，卻缺乏能夠驅動其運行的制度化規則，使得智能化不過是裝置化而非治理化。這一斷裂限制了技術邏輯與制度邏輯的有機融合。
3.責任斷點
在平臺方、采購人、供應商與第三方服務機構之間，權責邊界日趨模糊，風險轉嫁、責任空轉現象明顯。其根源在于，《政府采購法》中對于政府采購當事人的定義僅限采購人、供應商、采購代理機構等交易主體，而未將監督管理部門、評標專家、社會公眾等更廣泛參與方納入當事人范疇。這意味著監控與治理環節在法律結構中難以與交易環節平權共治。《政府采購法》如此界定，是基于其調整采購交易行為的目的，而監督作為規則守護職責必須與交易主體分離，以維持治理結構的中立性和權威性。但在數字治理環境下，這種職能分割反而成為責任邊界模糊、協同治理滯后的制度短板。
以上三大斷點共同制約政府采購數字化從智能化邁向生態化的深層躍遷路徑。只有破除這些斷裂，才能為構建多主體協同、數據共享、規則統一、責任清晰的智慧采購生態奠定制度基礎。
四、智能化—生態化關口：三條增量
為突破上述斷點，必須在三個維度構建系統性增量：數據模型增量、治理流程增量與價值增量，從而推進邁向生態化治理格局。
1.數據模型增量
建設統一的跨環節數據詞典與指標體系，形成貫穿“公告—合同—履約—績效”全過程的一致主鍵與標準口徑。通過確立統一數據結構，可以將分散存量數據整合入結構化治理框架，為智能化運作提供可量化、可追蹤的基礎。
2.治理流程增量
將監管模式由“事后抽查”為主轉向“事前預警+事中干預”為主，在監管機制中植入智能監測機制與工作臺功能。例如，通過供應商異常畫像識別典型風險主體、利用圍串標識別算法發現潛在串通投標、借助價格參考帶模型對報價異常實施預警。值得注意的是，有效的預警與干預機制不僅依賴技術平臺，更必須有制度支撐及法律授權。
3.價值增量
將采購活動納入“預算—采購—資產—績效—評價”的閉環體系，以“花錢買結果”模式實現公共價值創造，而不僅僅是合規執行或節支降本的績效。根據《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》所提出的創新采購、績效導向、服務型政府理念，可見采購制度的重塑方向是創造價值增量。由“花錢合規”向“花錢有效”轉型，是制度變革的核心，通過在制度中嵌入績效目標、創新元素、服務質量指標，可以實現政府采購對公共價值的最大化貢獻。
這三條增量構成政府采購數字化從智能化邁向生態化的關鍵：數據模型是基礎，治理流程是機制，價值增量是目標。以此為支撐，政府采購數字化轉型才能在技術與制度交匯處，實現從工具理性向制度理性的結構性躍遷。
五、以公共價值為重點的數字化躍遷
數字化轉型的成敗，并非源于技術棧的先進與否，而在于能否將公共價值轉化為可計算、可考核、可監督的治理增量。真正意義上的政府采購數字化，應當把每一筆交易轉化為治理能力與公共信任的累積。換言之，其要在增強制度效能、重塑流程邏輯、激發市場活力之間，構建起一條從工具化操作到治理化成果的路徑。為此，政府采購數字化轉型必須優先堅持以下四項原則。
1.標準化優先于智能化
在實踐中，若口徑尚未統一、規則尚未標準化，即便部署智能化工具，也可能將制度差異放大、強化流程失范。因此，必須在智能化之前確立統一標準與制度基礎。唯有構建治理可識別、規則可檢驗、口徑可量化的制度層面，智能化工具才可在統一體制內真正發揮其效能。
2.數據要素必須納入制度設計
數據確權、數據共享、隱私保護與安全治理應當同步推進。通過要素統一、分級開放與用途限定，構建數據作為制度結構內嵌式資源的機制。具體而言，應明確數據資產的歸屬與管理主體，確立數據共享接口與責任鏈條，并在制度設計中設定數據使用邊界、訪問路徑與安全防線。唯有如此，數據方能從分散的資源碎片轉化為制度化可控、治理化可用的公共資產，并為政府采購數字化轉型提供可靠的要素支撐。
3.算法治理必須同步建設
智能系統的部署不應僅停留在算法模型的技術實現層面，而必須同步構建制度治理機制，包括算法的可解釋性設計、全流程的審計日志記錄、明確的人工復核閾值機制及清晰的責任矩陣。唯有如此，才能有效防范算法黑箱、算法利維坦等算法治理風險。換言之，算法即公共權力的一部分，其運作不僅是技術問題，更是制度設計和治理機制的問題。
4.以用戶為中心
采購人、供應商、監管者的關鍵任務流應被設計為少步驟、強提示、自動校驗的黃金路徑，既提升運營效率，也增強參與者體驗與制度信任。
政府采購數字化不僅是技術重構，更是制度革命與治理升級的核心命題。從學術研究到政策實踐，各國經驗均表明，成功的政府采購數字化轉型離不開技術、制度與人的協同作用。政府采購數字化轉型的最終目的，并非構建更多的技術平臺，而是構建一個數據驅動、規則統一、責任清晰的現代財政生態治理體系。在未來的政府采購數字化的演進過程中，應當將公共價值視為衡量轉型成敗的根本標尺，而不僅停留在程序效率、成本節約或合規執行層面。唯有將采購行為置于服務社會、增進公共信任、激發市場活力的價值框架內，數字化平臺、智能監控、數據治理才真正具備治理意義。換言之，政府采購數字化的終極目的，是通過制度、技術、主體協同，構建一個以公共價值為導向的現代財政生態治理體系，使每一筆采購不僅符合法規流程，更成為制度誠信、資源最優、服務質效提升的具體體現。展望未來，隨著新興技術持續賦能政府采購領域，政府采購數字化轉型將從智能化的穩固演進走向生態化的治理體系完善，既要深化智能化應用所帶來的效率與風險治理能力，又將邁向機制協同、數據共治和多主體互動的采購生態系統，從而實現技術、制度、服務協同躍遷。
本文作者盧佳麗系清華大學公共管理學院。文章發表于《中國政府采購》雜志2026年第3期。
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